一九一八年十二月六日，五国银行团将盐税余款四百五十万元交给北京政.府，以维持军政开支。
这自然是五国给徐世昌的财务支持，让他喜出望外。
同时，五国公使还做出了承诺，如果能够结束战乱，实现中国的南北统一，可以提供更大数目借款，以帮助北京政.府善后。
徐世昌表示，他一定尽自己的所能，达成南北和解。
十二月十四日众议院投票同意钱内阁，十八日参议院也通过了钱内阁， 十二月二十日徐正式发表钱能训任国务总理。
一九一九年一月十一日发表阁员名单：
内务总长钱能训兼，外交总长陆徵祥，海军总长刘冠雄，交通总长曹汝霖，司法总长朱深，教育总长傅增湘，陆军总长靳云鹏，财政总长龚心湛，参谋总长张怀芝。
龚心湛（1871年－1943年），原名心瀛，号仙舟。安徽合肥人。
监生，金陵同文馆毕业后驻英、日、美、法、比等国使馆随员多年，回国后又在广东、云南为官。
一九一二年起历任汉口中国银行行长、安徽国税筹备处处长、财政厅长，又调任财政次长兼盐务署督办，回任安徽省长。
退出政坛后致力于兴办实业，任启新洋灰公司总理、董事长有年。这是个爱国人士，“启新”被日军军管后他愤懑而死。
傅增湘（1872—1949），字润沅，号沅叔，别署双鉴楼主人、藏园居士、藏园老人、清泉逸叟、长春室主人等，中国近代著名藏书家。四川省江安县人。
光绪二十四年（1898）进士，选入翰林院为庶吉士。
傅氏一生藏宋金刻本一百五十种，四千六百余卷；元刻本善本数十种，三千七百余卷；明清精刻本、抄本、校本更多，总数达二十万卷以上，是晚清以来继陆心源皕宋楼、丁丙八千卷楼、杨氏海源阁、瞿氏铁琴铜剑楼之后的又一大家。
傅增湘无论是在藏书、校书方面，还是目录学、版本学方面，堪称一代宗主。
所有的内阁成员都是徐世昌选定，不需要搞什么平衡，也不必顾忌谁高兴，谁不高兴，这应该是徐在总统任内最为春风得意的时期。
徐世昌人虽然很平和，但他是个不苟言笑之人，但这段时间，他的脸上总是洋溢着欢乐。
现在，有一个人要大出风头了，就是徐树铮。
我们前边说了，在非常时期，为了防止小徐捣乱，老徐把小徐派到日本观操。
徐树铮于十二月十六日，完成任务返国。他本反对议和，反对靳云鹏为陆军总长，但已成定局的事想反对也没机会了。
以他的聪明，应该能看出门道，为什么这个时候派他出国观操。
一九一八年秋天，段祺瑞所领导的督办参战（第一次世界大战）事务处之下，成立了一个西北边防筹备处，由徐树铮任处长，作为把“参战”改为“边防”的一个准备。边防筹备处成立后，刚巧遇上俄国革命，布尔什维克夺取政权，使外蒙古脱离了俄国控制后靠向中国。
民国成立，一切正在草创，给了帝俄以可乘之机。
原外蒙古的独立是帝俄策动的，外蒙的哲布尊丹巴，于辛亥年农历十二月二十八日在库伦登基，号称“大.蒙.古.国”，年号“共戴”。
一九一三年十一月二十二日，中俄联合声明，中国正式承认外蒙古的自治权。
一九一五年六月七日，中、俄、蒙三方又共同签定了一个“恰克图协定”，重申中俄声明文件中的一切条款。
到了一九一七年，由于俄国内乱，失掉了对外蒙古的控制，逐渐引起了日本的垂涎。
第二年春天，日本利用布里雅特人谢米诺夫和蒙匪富升阿来，策划组成一个在日本控制之下，包括布里雅特，内、外蒙古及呼伦贝尔的大蒙古国。主持这项工作的，是日本驻库伦武官松井中佐。
这时，外蒙古的一些王公在帝俄的统治下，尝到了“独立”的苦果，怕被日本乘机侵占，正酝酿重新归属中国。
一战已经结束，段祺瑞的督办参战事务处已无事可做。
徐树铮是个闲不住的人，外蒙的的情况，给了他一个展示作为的好机会，于是他便于四月十七日提出了“西北筹边办法大纲”。
徐世昌正好巴不得他能走远些，六月十日经国务会议议决照准，六月十三日北京政.府特任他为西北筹边使，六月二十四日又命他兼任西北边防军总司令。
西北筹边使的官制于七月十八日公布，其职权如下：
（一）政.府因规划西北边务，并振兴各项地方事业，特设西北筹边使。
（二）西北筹边使由大总统特任，筹划西北各地方交通、垦牧、林矿、硝盐、商业、教育、兵卫事宜，所有派驻该地各军队，统归节制指挥。关于前项事宜，都护使应商承筹边使筹助一切，其他长官佐理员，应并受节制。
（三）西北筹边使办理前条事宜，其有境地毗连，关涉奉天、黑龙江、甘肃、新疆各省，及其在热河、察哈尔、绥远各特别行政区域内者，应与各该省军政最高长官及各都统妥商办理。
（四）西北筹边使施行第二条各项事宜，应与各盟旗盟长扎萨克妥商办理。
（五）西北筹边使设置公署，其地址由西北筹边使选定呈报。
（六）西北筹边使公署之编制，由西北筹边使拟定呈报。
此时，北京政.府已派驻库伦的都护使陈毅，正和蒙古王公交涉撤消自治的问题。
对了， 就是那个张勋复辟时被任为“邮传部侍郎”，复辟失败，逃出北京，在黄村车站被捕，当地驻军剪去他的辫子，叫他具结，永不参加复辟才放他走的那个陈毅。
他是在一九一七年八月，被段祺瑞内阁任命为驻库伦的都护使的。
外蒙古的政制是王公管政，喇嘛管教，界限分明。其自治后，活佛哲布尊丹巴为政教领袖，因喇嘛有俄人为靠山，王公受排斥。
俄国内乱，无力兼顾，王公乃发动撤销自治。其目的不是归附中央，而是恢复前清的旧制，借以重掌政权。
代表外蒙王公集团来和陈毅接洽的，是外蒙古自治政.府中的外务总长车林多尔济。
一八六八年，车林多尔济出生于今肯特省的克鲁伦巴彦-乌兰（Khe
le
baya
-Ua
），为当地的也克沙毕（蒙古語：Их Шавь），哲布尊丹巴呼图克图的私人属民）。除了蒙古语外，他还会说满语、汉语、俄语。
一八八五年至一九一一年担任库伦办事大臣衙门翻译，加四品衔。第八世哲布尊丹巴呼图克图称汗。车林多尔济在大蒙古国外务部任司官，一九一三年被任命为外务部副大臣。
一九一四年至一九一五年，车林多尔济随总理大臣那木囊蘇倫率领的外蒙古代表团参加了俄罗斯帝国、中华民国、外蒙古三方举行的为期八个月的会谈，以解决中俄边界及外蒙古政治地位等问题。
最终，因为中俄双方达成了有关外蒙古在中国国内维持自治区域地位的共识，外蒙古希望获得国际承认其独立国家地位的想法没有实现，中国对外蒙古享有宗主权。
一九一五年蒙历正月初七日，外务大臣杭达多尔济因私自饮酒而违反禁令，被博克多汗以毒酒赐死，车林多尔济继任外务大臣
陈毅和车林从一九一九年一月中旬商谈撤销自治问题，一直没有实质性进展。到了八月四日，库伦大会开会，王公喇嘛之争益烈。
王公们为了重掌政权，决心牺牲自治，故授权车林与陈毅具体磋商，双方决定了两项原则：（一）恢复前清旧制，五部直属驻库大员（以代替活佛）。（二）设置地方自治议会，由王公组织之（以排斥喇嘛）。以上的协商和条款，均系秘密进行，俄人及喇嘛毫不知情。
陈毅把交涉情形电告北京政.府，国务院于八月二十一日提出阁议讨论，对于条件内容无任何意见，只是认为在程序上必需由外蒙王公先用体名义呈请政.府恢复原制，然后政.府根据外蒙的要求再商谈条件。
国务院将这个意见转达给陈毅，陈明明办不到，又不愿承认。摧急了敷衍政.府说外蒙古希望先以非正式商妥协商各项条件，才能安心撤消自治。
陈和车林商妥的条件，于十月一日派秘书黄成垿把条件草案送到北京，这就是外蒙善后条件六十三条，其中重要的事项如下：
一、中央政.府无论何时何事，不能更改外蒙原有之分盟分旗制度。各盟旗沙毕，盟长、将军、扎萨克，高卓特巴等原有之管辖治理权，永远照旧。中央政.府并不得施行殖民事项，将蒙旗土地改归他人所有。
二、设驻札库伦办事大员一员，乌、科、唐、恰，可设参赞人员，帮办参赞一员。正副人员，必须一蒙一汉，并且轮流更换（如第一任汉正蒙副，则第二任蒙正汉副），而汉员必须以文职为限。即在北京之蒙藏院，其正副总裁之一，亦必须以外蒙王公任之。
三、中央在外蒙驻军，其计划布置及额数，由驻库大员及帮办大员会同商定。遇有紧急事项，增派军队，事定仍须撤回。
四、内地人民建筑房屋，经营商工等业，以及开垦，种菜，伐木，割草，必须先取得该管扎萨克之许可。
五、开发矿产，兴办铁道，电报，邮政，必须由驻库大员及帮办大员会商办理。如必须借用外款，并必须先得外蒙地方议会通过，始得办理。
这所谓的外蒙善后条件六十三条，北京政.府能不能、该不该接受先不去讨论，问题是在蒙方也未必能行得通，因为六十三条本身，只是个别人凭空想象的空中楼阁。
陈毅和外蒙古王公们的交涉所以难有进展，是因为陈毅的商谈对象没有实际权力，不是说了算的人。此时，外蒙古自治政.府的一切，完操纵在喇嘛手中，而外蒙古人民的偶像是哲布尊丹巴活佛，也就是自治政.府的领袖，只信赖喇嘛。
现在和陈毅联络王公们，是想借北京政.府推翻然喇嘛的统治，喇嘛自然不会轻易就范，这便是问题的根源所在。